파리협약의 모순과 정부의 턱없이 모자란 “장기 저탄소 발전전략” 검토안

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[사진: 사회주의자]

2월 5일 환경부는 작년 한 해 동안 운영해온 ‘2050 저탄소 사회비전 포럼’의 「2050 장기 저탄소 발전전략」 검토안을 공개했다. 이 검토안이 나오게 된 배경을 알려면 2015년 채택된 파리협약을 살펴 보아야 한다. 파리협약은 온실가스 배출 감축을 목표로 한 교토의정서를 대체하기 위해 만들어진 협약으로, 협약 제4조 19항은 “모든 당사자는 상이한 국내 여건에 비추어, 공통적이지만 그 정도에 차이가 나는 책임과 각자의 능력을 고려하는 제2조를 유념하며 장기적인 온실가스 저배출 발전 전략을 수립하고 통보하기 위하여 노력하여야 한다”고 되어 있다. 이에 따라 유엔 기후변화협약 당사국들은 2020년까지 ‘장기적인 온실가스 저배출 발전 전략’을 제출해야 한다. 이를 위해 문재인 정부가 작년 한 해 「2050 장기 저탄소 발전전략」을 검토해온 것이다.

검토안이 공개된 후 기후위기 운동진영에서는 이 검토안이 기후위기에 대응하는 데 턱없이 부족한 안이라고 비판을 하고 있다. 기후위기비상행동은 검토안이 공개된 당일 “너무나 한가하고 안이한 2050 장기저탄소발전전략 검토안”이라는 제목의 입장을 발표했다. 검토안에 대한 비판은 앞으로 많은 사람들에 의해 제기될 것이다. 이 글은 정부의 검토안에 어떤 문제가 있는지 지적하기에 앞서 이 검토안이 나오게 된 배경으로서 국제적인 기후위기 대응과정과 그동안 한국 정부의 기후위기 대응 노력 부재를 한 번 독자들에게 정리해주는 기회를 갖는 것이 필요하다는 생각에서 쓰게 되었다.

IPCC의 창설과 유엔 기후변화협약 체결

기후변화의 심각성을 감지한 과학자들과 각국 정부는 1980년대 말부터 기후변화에 대한 국제적 대응 노력을 시작했다. 국제적 대응 노력의 전례는 성층권의 오존층을 파괴하는 염화불화탄소(CFCl)의 배출 억제를 위해 체결된 1987년 빈 협약과 1989년 몬트리올 의정서였다. 이러한 국제적 대응으로 염화불화탄소 문제를 해결하자, 이것을 모델로 온실가스 배출 제한을 위한 국제적 시도가 등장했다.

1988년 유엔 총회의 결의에 따라 국제기상기구(WMO)와 유엔 환경계획이 ‘기후변화에 관한 정부간 협의체’(IPCC)를 창설했다. 과학자들뿐 아니라 전 세계 정부 대표들까지 참여한 IPCC는 기후변화 대응을 위한 과학적, 정책적 자문 역할을 시작했다. IPCC는 수천 명의 과학자, 정책결정자들이 참여하여 정기적인 평가보고서와 특별보고서를 제출해왔다. IPCC의 과학적, 정책적 결론은 그 구조상 매우 온건하게 나올 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고, 혹은 바로 이러한 특징 때문에 IPCC 보고서들은 기후변화 대응 논의의 기초자료가 되었다.

1990년 12월에는 유엔 총회를 통해 ‘기후변화에 관한 기본 협약(줄여서 기후변화협약)’을 마련하기 위한 ‘국가간 협상위원회’가 설립되었고, 1992년 브라질 리우데자네이루에서 지구정상회의(정식 명칭은 환경 및 개발에 관한 유엔 회의)가 열려 ‘기후변화협약’이 채택되었다. 기후변화협약은 ‘공동의 차별적 책임’과 선진국의 ‘역사적 책임’ 문제를 제기하고, ‘부속서 1’에 속한 42개 국가들은 1990년 수준으로 온실가스 배출량을 감축해야 한다고 규정했다.

교토의정서의 감축목표와 한계

기후변화협약은 협약의 최고기구로서 당사국총회를 개최하여 협약의 이행사항 검토와 이행 촉진을 위한 결정을 하도록 했다. 이에 따라 당사국총회가 정기적으로 열리게 되었는데, 일본 교토에서 열린 제3차 당사국총회에서는 교토의정서를 채택했다. 교토의정서는 이산화탄소, 메탄, 아산화질소, 수소불화탄소, 과불화탄소, 6불화황 등 6가지 온실기체를 규정하고 기후변화를 막기 위한 배출 감축 목표를 정하였다. 그 결과 ‘부속서 1’의 국가들은 2008년부터 2012년까지의 공약기간 동안 전체 온실가스 배출량을 1990년 수준에서 최소한 5% 감축하기로 하였다.

한편 교토의정서는 온실가스 배출 감축 수단으로 ‘교토 메커니즘’이라고 일컬어지는 시장 메커니즘을 도입했다. ‘부속서 1’ 국가 사이에 온실가스 감축량을 이전할 수 있게 해주는 공동이행제도, 온실가스 감축분을 상호 거래할 수 있게 해주는 배출권 거래제, 비‘부속서 1’ 국가들에서 발생한 온실가스 감축량을 ‘부속서 1’국가로 이전할 수 있는 청정개발제도가 그것이다. 이것은 자본주의가 시장실패를 ‘내부화’함으로써 자체적으로 문제를 해결할 수 있다는 발상에서 나온 것이었다. 실제로 염화불화탄소 배출 감축에서는 배출권 거래제가 효과를 보았다. 그러나 염화불화탄소 문제보다 훨씬 커다란 이산화탄소 배출 감축 문제에서 시장 메커니즘은 이미 지구온난화 문제를 해결할 수 없으며 오히려 상황을 더욱 악화시킨다는 사실이 분명해졌다.

배출권 거래제는 각 산업이나 사업체에 배출량을 할당하고 배출을 초과한 사업체에 배출감소분을 증권화하여 판매할 수 있도록 하는 것으로, 자본가들에게 큰 각광을 받았다. 반면 환경운동에서는 그것이 온실가스는 감축시키지 못하면서 새로운 투기시장을 형성하는 것이라고 비판했다. 배출권 거래제의 가장 큰 문제는 선진국이 자국 내에서 배출감축을 전혀 하지 않아도 후진국에서의 배출감축에 투자하는 것만으로도 배출을 감축한 것으로 인정해준다는 것이다. 그런데 이 후진국에서의 배출감축조차도 사실 불분명한 경우가 태반이었다. 결과적으로 시카고 배출권거래소가 2010년에 폐장되는 등, 배출권 거래제가 시행된 곳들에서 대부분 가격폭락으로 배출권시장이 붕괴되었다. 한편 산림 흡수원 인정에 의거해 등장한 REDD(산림파괴 및 산림악화를 통한 배출 감소)는 원주민의 생활터전을 파괴하고 이들을 몰아내는 결과를 초래했다.

파리협약: 목표의 급진성과 빈약한 수단 사이의 모순

기후변화협약과 교토의정서의 배출 감축 목표가 무색하게 연간 이산화탄소 배출량은 1990년 이래 어마어마하게 급증했다. 1990년 이산화탄소 배출량은 221억5천만 톤이었던 데 비해 2012년에는 354억7천만 톤으로 60% 이상 증가했다. 그 와중에 교토의정서가 정한 제1차 공약기간(2008∼2012년)은 끝나고 있었다. 이에 따라 새로운 국제적 기후변화 대응체제를 수립하기 위한 논의가 시작되었다. 2007년 제13차 당사국 총회(인도네시아 발리)는 2009년까지 구속력 있는 합의를 도출할 것을 결정한 ‘발리행동계획’을 채택했다. 그러나 2009년 덴마크 코펜하겐에서 열린 제15차 당사국총회는 미국과 신흥 개발도상국 당사자들 간의 심각한 의견 차이로 새로운 기후변화 대응체제 수립에 합의하는 데 실패했다.

기후위기는 더욱 심각해지는 반면 그에 걸맞은 국제적 대응 체제는 계속 마련되지 않는 상황이 수년 간 지속되었다. 결국 2015년 제21차 당사국 총회에서는 2020년부터 모든 국가가 참여하는 파리협정이 채택되었다. 이로써 ‘신기후체제’가 수립되었다. 파리협약은 “지구 평균기온 상승을 2℃보다 상당히 낮은 수준으로 유지하도록 하고, 온도 상승을 1.5℃ 이하로 제한하기 위해 노력”하기로 하였다. 이 목표를 위해서는 2050년까지 급격한 배출 감축을 이뤄야하고 특히 1.5℃를 목표로 삼을 경우 2050년까지 배출 제로를 이뤄야한다.

파리협약(그리고 IPCC)은 이러한 엄청난 목표를 달성하기 위한 수단으로 지구공학적 기술을 제안했다. 그 예로 농업·임업·토지 이용의 활용(AFOLU)과 탄소 포집 및 저장 기술이 결합된 바이오 에너지(BECCS), 탄소 포집 및 저장 기술(CCS) 등을 들 수 있다. 심지어 파리협약은 핵발전소의 이용을 허용할 수도 있다는 태도를 보였다. 다른 한편 파리협약은 이미 실패한 시장 매커니즘을 도입했다. ‘국제적으로 이전된 완화 결과’를 활용할 수 있게 해주는 ‘협력적 접근’과 배출 감축분을 거래하게 해주는 ‘지속가능발전 메커니즘’이 그것이다.

또한 교토의정서가 의무적 감축 목표를 부여하여 실패하였다고 보고 파리협정은 이른바 ‘상향식’ 결정 구조를 채택하여 자발적 감축 목표를 각 당사국이 정하도록 했다. 이러한 자발적 감축 목표를 표현하는 용어 역시 ‘공약(commitment)’ 대신 ‘기여(contribution)’로 바꿨다. 파리협정에 따르면 모든 당사국은 ‘국가결정기여(Nationally Determined Contribution)’를 제출하고 이를 지켜야 한다. 국가결정기여는 2013년 제19차 당사국총회(폴란드 바르샤바)에서 각 당사국이 ‘자발적 국가결정기여’를 제출하기로 하면서 처음 도입되어 파리협약에 포함되었다. 이를 어길 경우의 제재는 전무하며 다만 각 당사국에 제출한 ‘국가결정기여’는 이전 국가결정기여의 목표보다 높아야 한다는 ‘전진’ 원칙을 따라야 할 뿐이다. 파리협약에 따르면 각 당사국은 5년마다 국가결정기여를 새로 통보해야 한다. 따라서 2020년까지 각국은 두 번째 국가결정기여를 통보해야 한다. 한편 파리협약은 각 당사국이 ‘장기 온실가스 저배출 발전전략(long-term low greenhouse gas emission development strategy)’를 수립하여 제출하게 되어 있고, 그 시한은 2020년이다.

그러나 이러한 파리협약의 수단으로는 그 목표를 전혀 달성할 수 없다. 지구공학적 해결책은 실현가능성이 의심받고 있고, 시장 메커니즘은 이미 교토의정서 체제에서 실패하였다. 더욱이 당사국들이 제출한 국가결정기여가 모두 100% 이행된다고 하더라도 전체 온실가스 배출량은 2030년까지 계속 증가할 것으로 예상되고 있다. 189개 기후변화협약 당사국이 제출한 161개의 자발적 국가결정기여를 종합하여 분석한 2016년 5월의 유엔 기후변화협약 보고서에 따르면, 이 모든 국가결정기여가 이행된다 하더라도 전세계 온실가스 배출 수준은 2025년 약 55.0GtCO2eq, 2030년 약 56.2GtCO2eq인 것으로 파악됐다. 이것은 2020년 대비 13%, 16% 증가한 것이다. 또한 ‘탄소행동추적’에 따르면 이 경우 지구 평균 온도는 3℃ 가량 상승할 것으로 예견되고 있다.

[출처: 2016년 5월의 유엔 기후변화협약 보고서. 노란 색으로 된 부분이 모든 당사국의 자발적 국가결정기여가 이행되었을 때의 온실가스 배출 추세이다.]
[출처: https://climateactiontracker.org/]
한마디로 파리협약에는 목표와 그것을 이루기 위한 수단 사이에 심각한 모순이 존재한다. 기후위기에 대한 과학의 ‘목소리’는 현재 인류가 살아가는 방식을 계속 유지해서는 이 위기를 절대 막지 못한다고 말한다. 기존 사회, 경제, 정치 구조를 완전히 변혁하지 않고서는 1.5℃는커녕 2℃ 목표도 달성할 수 없다. 그러나 이러한 과학의 ‘목소리’에도 불구하고 기존 체제는 이 목소리에 묵묵부답, 무행동으로 일관하고 있다. 그 이유는, 기존 체제에서 이득을 보고 있는 지배계급으로서는 기후위기에 대한 대응 자체가 결국 스스로를 부정하는 것이기 때문이다.

기후변화를 연구하던 과학자들이 점차 이러한 모순을 인지하기 시작하고 있다. 그들은 기후위기에 대한 절박한 과학의 ‘목소리’에 충실하는 한편 기존 체제의 무행동에 좌절하면서 점차 급진적 목소리를 내고 있다. 대표적인 예로 영국 맨체스터 대학 틴들 기후변화 연구센터 케빈 앤더슨 교수는 2018년 10월 9일 『데모크라시 나우』라는 매체와의 인터뷰에서 “우리는 에너지 체제의 완전한 혁명에 대해 말하고 있다. 그리고 그것은 우리의 경제운영 방식에 관한 매우 근본적 질문들을 제기할 것이다”라고 말했다. 영국에서 ‘멸종저항’의 시위가 거세게 일어났던 작년 10월 중순 약 400여명의 과학자들이 거리에 나와 성명을 발표했다. 선언에 참가한 한 과학자는 로이터와의 인터뷰에서 “위기의 시급함이 이제 너무 커져서 많은 과학자들은 인간으로서 급진적 행동을 취해야 할 도덕적 의무를 갖고 있음을 자각하고 있”다고 발언했다.

기후위기 대응에는 턱없이 모자란 한국의 감축 목표

한국은 이산화탄소 배출량이 급속히 증가하여 대표적인 온실가스 배출 국가가 되었다. 에너지기후정책연구소 한재각 소장의 「기후위기 시대, 배출제로 모색의 필요성」에 따르면, 한국이 1.5℃ 상승이라는 목표에 부합하기 위해서는 2050년까지 매년 전년 대비 19% 정도의 이산화탄소 배출 감소를 이뤄야한다.

그럼에도 불구하고 이산화탄소 배출량을 줄이기 위한 노력은 극히 부족한 실정이다. 예컨대 주된 이산화탄소 배출원인 석탄화력발전소의 경우 한국에는 총 60기가 가동되고 있는데, 문재인 정부는 기후위기 대응 노력의 하나로 노후 석탄발전소를 4기 폐쇄하고 6기를 추가적으로 폐쇄한다고 말하고 있다. 그러나 기존 발전소보다 용량이 배나 큰 석탄발전소를 7기나 추가 건설할 예정이다. 2017년 석탄발전 설비용량은 36.9GW였는데 비해 2017년 확정된 8차 전력수급기본계획에 따르면 석탄발전 용량을 2022년에는 42GW, 2030년에는 39.9GW으로 늘릴 계획이다. 한국은 국제적으로도 기후위기 대응에 역행하는 모습을 보이고 있다. 한국은 지난 10년간 환경 규제가 느슨한 동남아 국가들을 중심으로 석탄화력발전소 건설에 11조원 이상을 투자했다. 2017년 국내에 신규 석탄발전소를 짓지 않겠다고 선언한 이후에도 석탄발전소 해외 수출을 꾸준히 진행했다. 2019년에는 인도네시아 석탄화력발전소 자와 9·10호기 건설을 계약했다.

한국 정부가 국제사회에 약속한 온실가스 배출 감축 목표도 1.5℃는커녕 2℃ 이내 온도상승을 막기에는 턱없는 수준이다. 한국은 교토의정서에 따른 제1차 공약기간 동안에는 개발도상국으로 분류되어 비‘부속서 1’ 국가에 속해 감축 의무가 없었다. 제1차 공약기간이 끝나감에 따라 한국 정부는 자발적 감축 목표를 제시하기 시작했다. 지금까지 한국정부가 제출한 감축 목표는 다음과 같다.

  • 2009년 ‘2020년 온실가스 배출전망(BAU, Business As Usual) 대비 30% 감축’이라는 자발적 목표 제시. 2011년 저탄소녹색성장기본법을 제정하여 목표 이행을 위해 법적 기반 마련.
  • 2015년 6월에는 ‘2030년 온실가스 배출전망(BAU) 대비 37% 감축’을 목표로 제시하는 자발적 국가결정기여 제출. 이것은 2019년 10월 22일 확정된 「제2차 기후변화대응 기본계획」에 그대로 반영됨.

한국 정부가 제출한 2030년 BAU 대비 37% 감축은 기후위기를 막기에는 턱없이 부족한 목표다. 특히 한국 정부는 감축 목표를 정하는 데 있어서 BAU라는 개념을 쓰고 있는데, 이는 ‘Business as usual’의 약어로 현행 체제대로 갔을 때 배출될 온실가스 양을 의미한다. BAU 개념을 사용하여 감축 목표를 제시할 경우 실제보다 감축량이 부풀려져 보이는 착시효과를 낳는다. 실제로 이 목표에 따르면 2030년 온실가스 배출량은 5억3600만 톤으로, 2017년 7억910만 톤에 비해 24% 감소된 것에 불과하다.

2020년 2월에 한국 정부는 파리협약에 규정된 바에 따라 「2050 장기 저탄소 발전전략」 검토안을 내놓았다. 검토안에는 2050년까지 온실가스를 최대 75% 감축하는 안부터 40%만 감축하는 안까지 총 5개의 안이 제출되어 있다. 그러나 1.5℃ 목표에 부합하기 위해서는 2050년까지 배출제로를 달성해야 한다는 점을 두고 볼 때 75%를 감축하는 안조차 턱없이 부족한 목표다.

또한 검토안이 배출제로가 아닌 탄소중립(net-zero)를 목표로 하고 있다는 점도 문제로 지적할 수 있다. 탄소중립은 이산화탄소 배출을 완전히 중단하는 것을 목표로 삼는 것이 아니라, 다양한 지구공학적 기술을 이용하여 배출된 이산화탄소를 포집·저장하고 이로써 이산화탄소 배출을 상쇄한다는 것이다. 실제로 검토안은 감축 수단으로 ‘탄소포집 활용·저장(CCUS)’ 기술이나 ‘대기 중 이산화탄소 직접 포집(DAC)’ 기술 등을 도입할 것을 명시하고 있다. 그러나 이러한 기술은 상용화되기 힘들 것으로 전망되고 있다. 따라서 이런 기술을 통해 이산화탄소 배출을 감축하겠다는 것은 요행수에 지나지 않고, ‘이런 기술이 나오면 기후위기 문제가 모두 해결될 수 있다’는 기술적 환상을 불어넣으며, 기후위기에 대한 ‘무행동’의 핑계거리가 될 수 있다. 아울러 검토안은 핵발전을 감축 수단의 하나로 제시하여 그 심각성을 더한다.

2016년 ‘클라이밋홈’이라는 매체는 한국을 “기후악당”으로 선정했다. 한국의 급격한 이산화탄소 배출 증가, 미온적인 감축 노력, 그리고 해외에 석탄발전소를 수출하는 위선적 행위는 “기후악당”이라는 이름에 걸맞은 행동이다. 더욱이 현재 문재인 정부는 기후위기를 막기 위한 실질적 감축 목표를 제시하기는커녕 국제회의를 유치하는 데에만 모든 관심이 가 있는 실정이다. 문재인은 작년 9월 유엔 기후행동정상회의에서 P4G 정상회의를 개최하겠다고 말한 바 있다. P4G는 ‘녹색성장 및 글로벌 목표 2030을 위한 연대’의 약칭으로 2017년 유엔 총회를 계기로 녹색경제를 통해 유엔 지속가능개발목표나 파리협정의 목표를 달성하겠다는 취지로 출범했다. 한국 외에는 덴마크, 멕시코, 칠레, 베트남, 케냐, 에티오피아, 콜롬비아, 네덜란드 등 8개국이 참여하고 있다. 올 4월에 이 회의가 개최되는데, 문재인 정부는 이 회의를 아무런 행동도 하지 않으면서 마치 뭔가 멋들어진 일을 하고 있다는 허영을 채우는 기회로 삼고 있다.

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